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刘放生:应统一规范农村集体经济组织的名称和职能
时间:2018-02-23 00:32:47来源:中国乡村发现网作者:

中共十九大提出深化农村集体产权制度改革,集体所有的土地是农村集体产权的大头,但人民公社解体以后的三十多年来,以土地为重点的农村集体经济组织长期处于“有实无名”或“名不正、言不顺”的状况,迫切需要加以规范,以便加强管理,提高效益。

统一规范农村集体经济组织的名称和功能,有必要简要地追述一下农村人民公社体制自1960年代初调整以后即集体经济的最后形态及其“有实无名”或“名不正、言不顺”的遭遇。农村人民公社组织机构的最后形态分为公社、生产大队、生产队三级,以生产队为基础,土地等资产集体所有、集体经营、按劳分配,简称“队为基础、三级所有”,并且实行“政经合一”,人民公社及其生产大队、生产队,既是经济组织,又是基层政权组织。集体所有的资产主要是土地、学校、交通、水利设施、国家所有并由农民使用的大小河流、简易农机具、仓储等。生产队规模一般为30户左右,最少不得小于20户,天地人一体,住宅和劳动的土地在同一个生产队,不能分离。生产队设队长、副队长、保管员、出纳、会计等职位,民主选举,民主管理,误工补贴。生产大队一般由10个左右的生产队组成,其职责,按毛泽东批复的邓子恢的报告为“主要是承担政权方面工作、党与政治方面、联村社工作、办好大队企业等四个方面”,生产大队设置党支部、管理委员会、民兵营、妇联、青年团等固定机构,人员不脱产,按全村总收入的一定比例,提取年度固定补贴。国家统计资料表明,直至1962年10月,全国共有人民公社71551个,生产大队713385个,生产队5468244个,平均每个生产队23.6户,全国共有基本核算单位5219516个,其中作为基本核算单位的生产队5161617个,占全国基本核算单位98.89%,生产大队41678个,占总数的0.8%,公社77个,占0.001%。此外有由生产大队和生产队结合核算的16144个,占基本核算单位的0.3%。从此以后,这种架构基本稳定不变。文革中,有的地方推行大寨的作法,实行生产大队核算或合并生产队,但到1980年代初实行家庭承包制时,以生产大队为核算单位或合并的生产队又恢复到1960年代初的生产队规模。

1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求在1984年底以前把政社分开、建立乡政府。截至1984年底,全国98.38%的公社被撤销,建立了乡政府。生产大队和生产队的地理区划和人口,整体转换为村民委员会、村民小组,但被分开的集体经济组织机构却被忽略,仅规定“有些以自然村为单位建立了农业生产合作社等经济组织的地方,当群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能,也可同意试行”。于是,集体经济组织开始模糊起来。

1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会自治法》第二条规定“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”,显然,集体土地所有权关系并没有成为村民小组设立的唯一前提。第二十四条又规定,“涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”在这里,本由农村集体经济组织(村民小组)行使的职权,上收到村民委员会。

2003年实施的《农村土地承包法》第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包”,这一规定,更是忽略了占集体经济组织98.89%的生产队,以至于后来,县乡村的中青年干部都对“集体经济组织”语焉不详,或“只可意味不可言传”。

中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师程漱兰在《集体土地流转不是为资本打破“防火墙”》(人民论坛2011年3月中)一文披露,2006—2008年,她对校内外26个班(其中11个是市县乡干部班)1293名学生进行课堂调查:“我国目前农村大多数地方的大多数农户,土地的承包经营权属于家庭,这土地的所有权是谁的?”结果是,认为国有的占53%,认为乡镇集体所有的占6%,认为行政村集体所有的占29%,正确知道村民小组集体所有的仅6%,另有1%和4%回答私人所有和不知道。她还说,上海交通大学管理学院教授史清华2002—2003年三次对河南、湖北、山西等省1741农户的类似调查,也得出了相似的结果。前几年,虽说经过农村土地全面定权发证,但这种状况并无多大改变。如果说,市县乡中青年干部不知道土地集体所有为何物,只要向他们普及一下人民公社史就可以了,但以土地为重点的农村集体经济组织的重建则是建设农村现代经济体系的大事,这是不争的事实。

一句话,以土地为主要资产的农村集体经济组织,虽然在客观上仍然存在,不可移易,但集体经济组织的名称、职能,至少还处于一种模糊不清的状况,想说清楚不容易。

如何统一规范农村集体经济组织的名称和职能,总的指导思想是按照中共十九大报告提出的“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求,改变长期存在的农村集体经济组织“有实无名”或“名不正、言不顺”的状况。其基本原则仍然是政经、政社合一。其具体作法是:实行“地名+集体经济管理委员会”的命名方式,凡农村土地集体的区划与村民小组或行政村相一致的,统一在村民小组、行政村两级加挂地名+集体经济管理委员会的牌子,如“××村名委员会”加挂“××村集体经济管理委员会”的牌子,“××村民小组”,则加挂“××集体经济管理委员会”的牌子,管理委员会的职责是管理本集体所有的土地及其成员、经营与收益分配,具有法人资格。集体经济管理委员会的管理人员,实行党组织、村民小组和集体经济委员会“多项职能、一套一马”,有中共支部或党小组的由党支部书记或小组长兼任集体经济委员会主任,人口多、资产量大的,还可以增设副主任和委员若干,管理人员由成员民主选举,日常运行经费由政府适当供给,包干使用。

这样,绝大多数农村特别是中部农村,农村基层的政治、经济组织基本上可以适应和稳定到两个百年目标的实现。

(作者系湖南衡阳县委宣传部退休公务员)

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