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任盛宇:政策制定应重视“群众动态总获得感”
时间:2018-02-08 00:33:33来源:中国乡村发现网作者:

也许“动态社会总福利”听起来更具有学术性,但是“群众动态总获得感”更容易为广大基层干部和农民群众所理解和接受。

所谓“群众动态总获得感”,就是指一项政策,在一个可预见的时期内,人民群众得到的实实在在的总收益,以及由此带来的满意度和幸福感的总体考量。

为什么强调“动态”呢?因为随着时间的推移,环境的变化,政策的影响力也在改变,我们有必要从多个年度总体考量政策效果。时间以5年为宜,这既是一个政府届期,也是一个较为合理的可预见期。这里讲的“动态”,和政策的“时滞”虽有关联,但关注焦点完全不同。

接下来,我通过政策实例来论证引入“群众动态总获得感”作为政策评价指数的必要性。

一、在涉农政策制定方面——以取消玉米临储政策为例

临储政策取消近2年了,引用农业部有关专家的评价:“玉米生产结构调整初见成效,玉米的市场化定价机制也已确立。”“总体来讲成效显著,甚至超出预期。”

取消玉米临储是推动农业供给侧结构性改革的重要抓手,在推动过程中,应该要充分保障农民、种粮大户、合作社的利益。在过去两年里,部分群众的动态总获得感却没有因为供给侧结构性改革取得了成效而增加,反而大大降低了。

虽然国家粮食局会同中央农办、国家发改委等10个部门明确提出玉米收储将按照“市场化收购加补贴”原则进行收购,但是补贴杯水车薪,以山西为例,2017年对农户的玉米种植补贴为59元/亩,和2015年以前的补贴标准基本接近。

首先,取消玉米临储政策,使得农户收入发生断崖式下跌,农民的动态总获得感显著降低。

菏泽市物价局对巨野等3个县的玉米生产成本效益情况调查显示,2015年农户种植玉米亩均现金收益较2014年减少38.25%,亩均净利润比上年减少达88.36%(2015年虽未正式取消玉米临储收购,但政策走向已很明显);根据国家统计局黑河调查队数据,黑河市2016年农户种植玉米纯收入较上年下降53.45%;2017年,全国大多数玉米主产区对农户的玉米收购价格,也基本上徘徊在0.7元——0.8元/斤之间,和2016年接近。保守估计,过去三年,受取消玉米临储政策的影响,全国玉米主产区数以千万计农户的种植业纯收入,在总量上减少幅度超过5成!

可能有专家会问,既然种玉米不赚钱,农民为什么不调整产业结构呢?说起来容易!许多农民一直种玉米,也只懂得玉米种植技术,家里的农机具也都是对口玉米种植。农业存在高度的路径依赖,调整产业结构是一个系统工程,需要经历一个缓慢的过程。

有些农户即使调整了种植业结构,收入也不一定理想。如华北地区许多农民以谷子替代玉米种植,结果谷子的价格也由2015年的3.6元/斤跳水到现在的不到1元/斤。农户抵御市场风险能力差,种小众作物还不如种玉米保险。

收入大幅降低,会对农民的“动态总获得感”产生多大影响?让我们换位思考一下:假设您和您爱人的工资水平忽然同时下降了一半,而车贷、房贷、子女教育费等压力还和以前一样,想象一下会给生活带来多大的混乱和煎熬!

第二、取消玉米临储政策,给基层治理带来了巨大困扰,基层干部的动态总获得感也在降低。

值得关注的是,玉米价格暴跌的三年,也是精准扶贫实施的三年。为了完成“村出列、户脱贫”任务,基层干部不得不“有计划”地让贫困户收入稳步提高。虽然精准扶贫工作取得了一定成绩,但是在东北、华北等玉米主产区,精准帮扶实效远远弥补不了由于粮价暴跌给农民带来的实际损失。这给基层干部带来两难考验:农户收入上不去,脱贫任务完不了;拔高农户收入,又违背了实情。动辄启动的问责程序,让扶贫干部欲哭无泪!

取消玉米临储政策已经两年了,如果以5年时间“动态”考量,在接下来的3年内,农户收入能否大幅度提高,该政策带来的“群众动态总获得感”是否为正?任重道远。

农业问题,不仅仅是一个经济问题,更是一个事关社会稳定的政治问题。所以有必要把“群众动态总获得感”作为评价涉农政策的重要指标。

二、在决定财政支出的优先顺序方面——以各地的“创卫”活动和移民异地搬迁政策为例

从网上公开的一则地方新闻报导谈起。江西P市,2016年市本级财政总收入完成12.7亿元,而同年各县区环境整治累计完成投资60.32亿元。全市环境整治支出为市本级财政总收入的5倍。P市“厉行‘照镜子、扬鞭子、罚票子、丢面子、摘帽子’的考评问责办法,以严格的考评问责机制推动各项工作任务落到实处,确保整治工作取得实效。”

环境整治惠及千家万户,但是对于环境公共产品需求,不同阶层的人无疑有着不同的偏好。个体老板打烊,公务员下班后,去广场跳舞,去公园散步,一个干净整洁的环境显得非常重要。而下田归来的农民,连脚上的泥巴都顾不上洗一下,就想着喝瓢凉水去睡觉。一个匆匆赶往建筑工地的工人,即使路过沙湖公园,也恐怕没有闲情伫足往里瞥上一眼。

而对贫困户的异地搬迁工程应该是精准扶贫工作中最大的财政投入项目,可是农民其实并不买账。移民楼虽然分下去了,但多数农户是给已经脱离农业生产的子女准备的,真正务农的农民(以中老年为主体),没有几个愿意进城谋生。以我的父母亲为例,父亲七十七岁高龄,母亲也已七十三岁了,居住在一个典型的贫困山村,自然条件恶劣,基础设施落后,过去吃水得靠旱井(储存雨水的蓄水池)。就是这样的居住环境,我们兄弟俩动员二老进县城安度晚年,做了十年工作都没能做通。被子比我的年龄大,四、五十年了舍不得扔掉,旧窑洞更是无法割舍。故土难离,农民不得不正视进城后的生产生活问题,多数老年人又不想增加子女负担。事实上,村里的叔辈们,除了进城上班,极少有搬迁出来的。

公共决策涉及到财政支出的优先顺序。如果让农民去决定这个优先顺序,可能会和专家选择迥然不同。而农民和城市底层民众等弱势群体,虽然占国民数量的绝大多数,但往往缺乏话语权,其真实意志和合理权益,在财政政策制定中很容易“被代理”或者被忽视。

以上问题属于典型的委托代理难题。政策研究和制定人员,往往热衷于把自己的喜好强加于农民,而对群众的动态总获得感重视不够。

当然,随着物质生活水平的提高,农民的偏好也在改变。涉农政策的制定应该树立“动态”理念,适当超前。但是10年甚至更长时间后才可能显现出预期效果的政策也大多不靠谱,应止步于学术研究。

“群众动态总获得感”评价指数,力求忠实反映各项政策给农民和城市底层民众带来的实实在在的经济、文化收益,满意度和幸福感。要想感知群众的获得感,政策制定和评价主体必须走近群众,深度融入群众。这就需要构建一个全新的政策制定和评价理念。

过去,中央制定政策,经过层层传达,基层实施政策。由于地区差距较大,许多“一刀切”的政策,执行起来非常困难,政策效果也难免大打折扣。如对建档立卡贫困户的评定工作,中央要求既要不漏掉一个贫困户,又要严格执行民主评议程序。这样,一些人气不好的农户,虽然真实贫困,但是难过民主评议关,形成漏评问题。还有,按照有关规定,“暂缓”有吸毒人员的家庭进入建档立卡贫困户。农村干部都知道,但凡有吸毒人员的家庭,基本上都属于贫困户中的特困户,而父亲吸毒,子女何罪之有!子女吸毒,父母岂能连坐?这些都是决策体制存在弊端的具体体现。

所以,为了提高群众动态总获得感,政策从制定到评价,应该赋予各级地方政府甚至村民委员会相应的相机决策权。中央制定原则和方向,各级地方政府,根据中央精神,因地制宜,研究制定符合本地实情的具体政策和实施细则。厘清权责边界,不可越俎代庖。

(作者系山西省忻州市五寨县新寨乡乡长)

中国乡村发现网转自:新三农(微信公众平台)2017-12-10

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